A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX, houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado assumia um papel intervencionista, indutor do processo de industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta, criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas.
1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor público, com forte predomínio da administração direta (subordinação direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente.
Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor, podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a racionalização na administração, criando normas para admissão de pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e racionalização de métodos.
O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo.
Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou, contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país, considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária. Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos, baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração anterior, separando o público do privado, o político da administração. Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e no controle desses procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão.
2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande enormemente sua burocracia.
Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial.
Criou-se também um processo de descentralização do governo, com a expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do governo central, com a entrada de empregados celetistas na administração, trabalhando nas empresas da administração indireta. Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser estatutários, 94% eram celetistas.
O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República, a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma (SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação da Administração Pública.
A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo, estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta.
O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de aparelhamento do Estado.
Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a burocracia política, centralizada em torno do governo central. No entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no regime militar.
Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública, através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios. Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas mudanças de comportamento e atuação da burocracia política.
As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foram atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com o esforço em apresentar a modernização administrativa como um ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e procedimentos, simplificando a ideia de reforma, como foi o PND.
Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas governamentais tiveram um importante papel no sentido de impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que 7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80.
No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com o patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se historicamente com o clientelismo político, políticas de subsídios e incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa, dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios de uma burocracia profissional.
Momento do ADM, Prof. Tânia Lúcia Morato Fantini - 23 de maio 2017.
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